新修订的《政府制定价格成本监审办法》发布——垄断行业定价戴上成本监审“紧箍”

　　新修订的《政府制定价格成本监审办法》自2018年1月1日起施行，是对2006年发布的《政府制定价格成本监审办法》的完善，是成本监管最核心、最重要的制度。

　　修订后的办法更加注重加强垄断行业监管、规范成本监审行为，为电力、天然气、铁路等重要自然垄断行业戴上成本监审的“紧箍”，为建立健全“准许成本＋合理收益”为核心的垄断行业定价制度奠定基础

　　11月7日，国家发展改革委正式对外发布新修订的《政府制定价格成本监审办法》（以下简称新《办法》），并将于2018年1月1日起施行。

　　在7日举行的专题新闻发布会上，国家发展改革委有关负责人表示，新《办法》是成本监管最核心、最重要的制度，更加注重加强垄断行业监管、规范成本监审行为，标志着政府成本监管进入科学监管、制度监管的新阶段。

　　有关专家在接受《经济日报》采访时表示，成本监审是政府制定或调整价格的重要程序，也是建立企业成本约束机制的重要手段。只有进行全面科学的成本监审，才能更准确掌握经营者真实的定价关键信息，打开“黑箱”、摸清“底牌”、挤出“水分”，做到“清清楚楚亮成本，明明白白定价格”。

　　给定价成本挤“水分”

　　政府制定价格的成本监审，是对纳入政府管理范围的商品和服务，定价机关通过审核经营者成本，核定定价成本的行为。

　　近年来，我国成本监审从浅到深、从粗到细、全面发力、多点突破、纵深推进，取得了显著成效。

　　国家发展改革委价格司副司长丁杰表示，在中央层面，电力、天然气、铁路等重要自然垄断领域全面开展了成本监审，将这些垄断行业的成本纳入了政府监管的范围，实现了从无到有的突破。在地方层面，以重要公用事业和公益性服务行业为重点，大力推进成本监审。

　　“对自然垄断行业开展成本监审，可以把不合理成本剔除出去。这样一来，企业就不能由着性子花钱，也不能胡乱摊派成本了。”国家发展改革委经济研究所原所长刘树杰说。

　　数据显示，2013年至2016年，国家发改委和地方价格主管部门累计开展成本监审的项目近24000个，覆盖电力、天然气等垄断行业和重要公用事业、公益性服务等20多个行业，核减不应进入定价成本的总额8000多亿元。

　　以输配电领域为例，2015年以来，国家陆续开展电网企业的输配电成本监审，实现了各环节的全覆盖。此次监审共核减与输配电不相关、不合理的费用约1200亿元，平均核减的比例达14.5%。以此为基础，在电网投资大幅增长、电量增速趋缓的情况下，国家最终核减了32个省级电网，准许收入约480亿元。

　　丁杰表示，通过严格的输配电成本监审，推进了输配电价改革，管住了电网这个中间环节，也为放开两头、扩大电力市场化交易创造了有利条件。据统计，输配电价改革前后，全国电力市场化交易的电量从2014年的3000亿千瓦时提高到2017年约1万亿千瓦时，市场化的电量比重从7%提高到25%。

　　“成本监审的实施，为推进和深化重点领域价格机制改革发挥了重要作用。”中国国际经济交流中心信息部副部长、研究员景春梅表示，成本监审的对象主要是自然垄断性行业和公益服务性行业，这些行业的市场支配地位比较明显，公共特征明显，恰恰是经济体制改革的重点领域，也是价格改革的关键环节。通过强化监审，可以去掉一些不合理的成本，挤掉水分，有利于为其他市场主体降本减负，也有利于创造更加公平的市场竞争环境，同时促使垄断企业提质增效。

　　政府定价更加公开透明

　　近年来，随着价格改革的不断推进，政府管理价格的范围越来越小。不过，对政府定价的科学性、透明度、规范化的要求越来越高。

　　“成本是价格形成的基础。要实现科学合理的定价，成本是核心和关键。没有真实准确的成本核算，就难以做到客观公正的价格决策。”国家发展改革委价格司副巡视员程行云说。

　　程行云告诉记者，成本监审在政府制定价格的过程中发挥着“摸底数、挤水分”的重要作用。政府定价机关通过开展成本监审，准确核定经营者成本，剔除不合理的成本费用，做到“清清楚楚亮成本、明明白白定价格”，避免把不合理的成本转嫁给消费者。

　　“对于被监审企业而言，有了明确的成本监审规则，经营者才有动力去控制成本，企业的管理水平才有可能提升，才能真正实现资源优化配置。”中国人民大学经济学院副院长郑新业说。

　　郑新业表示，目前，政府定价领域具有垄断性、外部性和严重信息不对称等特点。通过进行严格的成本监审，经营者很难再依靠垄断地位乱摊成本。这会倒逼企业优化内部管理。

　　记者了解到，在价格主管部门完成成本监审后，电网企业已经开始根据监管需要，注重从资产、投资、财务、预算等诸多方面进行内部挖潜。目前，尽管国家下调了价格，但收益仍是基本稳定的。在天然气管道和铁路运输成本监审过程中，也帮助企业明晰加强内部成本控制的方向，找准降低成本费用的关键环节，对促进企业降本增效具有十分重要的作用。

　　成本监审也是促进政府科学定价的基本依据。今年8月份，国家发展改革委印发的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》明确提出，要按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，建立健全约束与激励相结合的垄断行业定价制度。

　　“准确核定纳入政府定价管理商品服务的合理费用支出，也就是定价成本，是科学制定价格的基本依据。”程行云说，通过成本监审才能准确地掌握经营者真实的资产、成本、收入等定价关键信息，切实起到打开“黑箱”，摸清“底牌”，挤出“水分”的作用，为科学客观的定价提供重要基础。

　　景春梅表示，“黑箱”打开以后，政府对自然垄断企业监管便有了实质性的抓手，有助于形成科学有效的政府监管。因此，成本监审制度的建立是我国垄断行业监管的重大制度突破，也是建设现代化经济体系的必然要求。

　　成本监审仍然任重道远

　　随着价格改革进入涉险滩、啃硬骨头的攻坚阶段，成本监审工作从后台走向前台。不过，作为价格管理中的新兴事物，价格主管部门在开展成本监审中也遇到了很多困难和挑战。

　　“困难之一，就是信息获取难度非常大。”丁杰说，在成本监审中，价格主管部门对一些与企业定价不利的信息，经营者往往是拖延、回避甚至不提供资料和账册。由于信息不对称，就需要监审人员耗费很多时间和精力，去收集相关信息。

　　由于大多数企业经营多种商品，政府定价只是其中的一部分，只有区别政府定价的商品和服务，并进行成本单独的核算，才能为定价成本监审做基础。这就需要成本监审人员花大力气重新归集和分摊成本，任务量非常大，也非常难。

　　从人员情况看，我国当前的成本监审力量十分薄弱，一般每个监审组不超过七八个人，涉及的却是几万亿元的资产、几千个核算单位、几百万张财务报表的资料。

　　丁杰表示，成本监审作为加强价格监管，管细管好管到位的重要抓手，尽管近年来取得显著成效，但是与党中央、国务院的要求相比，与群众的期盼相比，还是有距离的，面临的任务依然艰巨。

　　郑新业建议，要构建激励垄断企业主动降成本的激励机制，让成本监审带来的成本减少反映到电网的管理效益之中；定期组织开展成本监审报告公开，让被监审对象集中晒晒底数。

　　景春梅建议，要继续完善成本监审办法，施行制度化和常态化的监管机制；要“开门监审”，充分利用社会上第三方成本审计资源，组建专家团队，弥补监管力量不足的短板；利用大数据等技术手段，加快推动行业的基础数据库建设，提高价格监管手段的现代化水平，使价格监管更高效、更精准。

　　丁杰表示，价格主管部门将继续研究建立垄断行业成本监管理论和制度体系，加强顶层设计，探索建立适应我国垄断行业和价格改革新要求的成本监管理论和规则体系，将成本监审工作纳入科学化、制度化、规范化的轨道。紧紧围绕自然垄断环节、重要公用事业和公共服务行业，进一步完善成本监审办法，使成本监审成为促进垄断行业健康良性发展的助推器。进一步加强成本队伍建设，加强国际国内的交流与培训，提高监管水平和人员素质，努力建设一支高效、精干、专业、公正的调查监审队伍，为做好新时代成本监审工作提供重要的人员组织保障。（记者 林火灿）